渐进式延迟法定退休年龄的理论前提与可行路径

郭昌盛

引言

根据第七次人口普查报告，截至2020年11月，我国总人口中60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。人口老龄化的加速发展给我国医疗资源、养老事业、劳动力结构以及老年人权益保障等带来了严峻的挑战。为了应对人口老龄化，党的十九届五中全会明确做出了“实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄”的重大部署(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)。，《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》(以下简称《学习辅导百问》)对该项重大部署的解释是“‘十四五’期间，将综合考虑我国人均预期寿命、人口结构变化、劳动力供给状况、社保基金收支等因素，出台实施渐进式延迟法定退休年龄政策。”十四五规划纲要再次强调“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。因此，如何稳步推进“实施渐进式延迟法定退休年龄”成为我国健全多层次社会保障体系的重要抓手。本文将对我国退休年龄立法的历史沿革进行梳理，在此基础上讨论延迟法定退休年龄需要明确的理论前提，并对渐进式延迟法定退休年龄的可行路径提出建议。

一、我国法定退休年龄立法的历史沿革与法治评估

(一)我国法定退休年龄立法的历史沿革

新中国成立以来，我国法定退休年龄的立法经历了两个重要的阶段：改革开放之前注重强调对老弱病残干部、职工的照顾，在统一规定退休年龄的同时，明确了特殊工种和特定条件提前退休的制度；改革开放之后，为了发挥高级专家的作用，开始探索高级专家的延迟退休政策，并不断扩大其适用范围。

1.改革开放之前：统一规定与提前退休相结合

新中国成立以来，我国关于法定退休年龄的立法最早可以追溯到1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，该条例对养老待遇领取年龄进行了规定，即一般情况下，“男工人与男职员年满六十岁”“女工人与女职员年满五十岁”可以退职养老；从事井下矿工、低温、高温、化学和兵工工业等直接有害身体健康工作者，“男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁”可以领取养老补助待遇。(2)《劳动保险条例》(部分失效)第15条。可见，1951年《劳动保险条例》在退休年龄上已经采取了“统一规定和提前退休相结合”的法定退休年龄制度，其目的是“为了保护工人职员的健康，减轻其生活中的困难”(3)《劳动保险条例》(部分失效)第1条。。需要注意的是，无论是正常退休还是提前退休，必须同时满足一般工龄(男性25年，女性20年)及本企业工龄(5年)，同时还规定了提前退休情况下工龄的计算方法。

为了妥善安置由于年龄和身体关系不能继续坚持正常工作的干部和老年工人，国务院于1978年出台了两个办法(4)《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。，对党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部以及全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人的退休年龄进行了规定，即：男性干部和工人年满六十周岁、女干部年满五十五周岁、女工人年满五十周岁，且参加革命工作(针对干部)或者连续工龄(针对工人)满十年，可以或者应该退休。此外，提前退休的情况有三种：(1)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男工人年满五十五周岁、女年工人满四十五周岁；(2)男性工人和干部年满五十周岁，女性工人和干部年满四十五周岁，完全丧失劳动能力；(3)因公致残，完全丧失劳动能力的男性和女性工人、干部。这两个文件奠定了我国现行法定退休年龄的基本格局。

2.改革开放后：延迟退休的不断探索与扩围

1983年，国务院发文明确“高级专家离休退休年龄经批准可以延长至65周岁和70周岁”，但“在达到国家统一规定的离休退休年龄时，应当免去其行政领导职务或管理职务”。(5)《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》([1983]141号，简称“141号文”)。为了充分发挥现有骨干专业技术人员的作用，促进教育、卫生、科学技术事业的发展，国务院还专门发文允许特定的教师、医生、科技人员的退休年龄延长一至五年，女同志最长不得超过六十周岁，男同志最长不得超过六十五周岁。(6)《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》([1983]142号，简称“142号文”)。随后，劳动人事部发文对可以延迟退休的教师、医生、科技人员的范围以及应当满足的条件进行了明确。(7)《劳动人事部关于贯彻执行〈国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知〉说明》(劳人科[1983]153号，简称“153号文”)。1990年，人事部发文再次重申了女性高级专家可以延长到60周岁、65周岁乃至70周岁退休的政策，并对“141号文”的适用条件进行了明确。(8)《人事部关于高级专家退(离)休有关问题的通知》(1990.02.27)。

1999年，国务院办公厅再次发文强调了“男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休”的精神。(9)《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》(国办发[1999]10号，简称“10号文”)。随后，劳动和社会保障部发文规定“国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作(以下称特殊工种)的，退休年龄为男年满55周岁、女年满45周岁；因病或非因工致残，完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁、女年满45周岁。”(10)《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发[1999]8号，简称“8号文”)。

2001年，人事部等联合发文规定在国有企业“取消企业行政级别。企业不再套用国家机关的行政级别，管理人员不再享有国家机关干部的行政级别待遇。打破传统的干部和工人之间的界限，变身份管理为岗位管理。”(11)《国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》(国经贸企改[2001]230号，简称“230号文”)。这就意味着国有企业管理岗位的女性劳动者年满55周岁退休，非管理岗位女性劳动者50周岁退休，而男性劳动者无论是管理岗位还是其他岗位均为年满60周岁退休。劳动和社会保障部于同年发文规定“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金”。(12)《劳动和社会保障部关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号，简称“20号文”)。该通知将城镇企业职工和城镇个体工商户等自谋职业以及采取各种灵活方式就业人员领取基本养老金的年龄进行了区别对待，实际上是对这两类女性城镇职工规定了不同的退休年龄，前者是年满50周岁，后者是55周岁。

2015年，为充分

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